공공기관의 입찰·계약 업무를 담당하다 보면 사업의 성격에 따라 어떤 계약 방식을 적용해야 할지 고민하게 됩니다. 특히 전문적인 기술이나 창의적인 기획이 요구되는 사업은 입찰가격만으로 업체를 선정하기 어려운 경우가 많습니다.
이럴 때 활용하는 방식 중 하나가 협상에 의한 계약입니다. 입찰에 참여한 업체의 제안서를 평가하고, 정해진 기준에 따라 협상 순위를 결정한 뒤 계약조건에 관한 협상을 거쳐 계약상대자를 선정하는 방식입니다.
다만 협상에 의한 계약은 모든 사업에 적용할 수 있는 것은 아닙니다. 관련 법령에서 정한 적용 요건을 충족해야 하며, 제안서 평가기준과 협상대상자 선정 절차도 사전에 정해진 규정에 따라 진행해야 합니다.
특히 국가기관과 지방자치단체는 적용하는 계약예규와 평가 세부기준에 차이가 있어 계약담당자라면 이를 구분해서 이해하는 것이 중요합니다.
이번 글에서는 협상에 의한 계약의 개념과 적용 요건부터 정량·정성평가, 협상 순위 결정방법, 입찰공고부터 계약체결까지의 실무 절차를 차례대로 정리해 보겠습니다.
1. 협상에 의한 계약이란? 개념과 적용 요건 정리
협상에 의한 계약은 다수의 공급자로부터 제안서를 제출받아 기술능력과 입찰가격 등을 평가하고, 협상절차를 통해 발주기관에 유리한 계약상대자를 선정하는 방식입니다.
일반적인 가격 중심의 입찰과 달리 업체 사업수행능력, 기술력, 전문인력, 사업수행계획 등을 종합적으로 검토한다는 특징이 있습니다.
예를 들어 전문적인 정보시스템 구축이나 행사 운영처럼 사업의 품질과 수행방법이 중요한 경우에는 입찰가격뿐 아니라 업체가 제시하는 사업계획의 적정성도 계약상대자 선정에 중요한 요소가 됩니다.
협상에 의한 계약의 법적 근거
협상에 의한 계약은 발주기관에 적용되는 계약법령에 따라 법적 근거가 구분됩니다.
구분주요 법적 근거
| 구분 | 주요 법적 근거 |
| 국가기관 | 국가계약법 시행령 제43조 |
| 지방자치단체 | 지방계약법 시행령 제43조 |
| 국가계약 세부기준 | 재정경제부 계약예규 「협상에 의한 계약체결기준」 |
| 지방계약 세부기준 | 행정안전부 예규 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」 제7장 |
국가계약법 시행령 제43조는 물품·용역계약에서 계약이행의 전문성·기술성·긴급성, 공공시설물의 안전성 및 국가안보 목적 등의 이유로 필요한 경우 협상에 의한 계약을 체결할 수 있도록 규정하고 있습니다.
지방계약법 시행령 제43조에서는 전문성·기술성·창의성·예술성, 공공시설물의 안전성 등을 적용 사유로 규정합니다. 다만 단순 물품구.매와 청소·경비 등 단순한 노무를 제공하는 용역은 해당 조항의 적용 대상에서 제외됩니다.
따라서 계약담당자는 사업의 종류뿐 아니라 협상 방식이 적합한 이유를 구체적으로 검토해야 합니다.
어떤 사업에 적용할 수 있을까?
협상에 의한 계약을 검토할 수 있는 사업에는 다음과 같은 사례가 있습니다.
- 정보시스템 구축 및 소프트웨어 개발 용역
- 각종 행사와 축제의 기획·운영 용역
- 전문적인 연구·조사 및 컨설팅 용역
- 전시 콘텐츠 기획·제작 및 전시물 구축
- 전문적인 기술과 창의성이 요구되는 물품·용역사업
다만 위 사례에 해당한다고 해서 자동으로 협상에 의한 계약을 적용할 수 있는 것은 아닙니다. 해당 사업의 구체적 내용과 적용 법령, 다른 계약방법의 의무 적용 여부 등을 함께 고려해야 합니다.
특히 지방자치단체가 계약을 추진한다면 협상에 의한 계약을 적용하는 사유와 사업의 특성이 지방계약법 시행령 제43조에 부합하는지 먼저 검토하는 것이 좋습니다.
2. 제안서 평가기준은? 정량·정성평가와 협상 순위 결정방법
협상에 의한 계약에서 업체 선정의 핵심은 제안서 평가입니다.
계약담당자는 사업의 특성을 반영한 평가항목과 배점을 사전에 정하고, 입찰공고와 제안요청서 등을 통해 평가기준을 공개해야 합니다.
일반적인 제안서 평가는 기술능력평가와 입찰가격평가로 구분하며, 기술능력평가는 다시 정량평가와 정성평가로 나누어 살펴볼 수 있습니다.
정량평가와 정성평가의 차이
정량평가는 객관적인 증빙자료를 바탕으로 정해진 기준에 따라 점수를 부여하는 방식입니다. 반면 정성평가는 제안서에 제시된 사업수행계획과 기술적 내용 등을 평가위원이 심사하는 방식입니다.
| 구분 | 주요 평가내용 | 일반적인 평가 주체 |
| 정량평가 | 수행실적, 전문인력, 경영상태 등 | 계약담당자 또는 사업담당자 |
| 정성평가 | 사업 이해도, 수행계획, 기술능력, 사후관리 등 | 제안서평가위원회 |
| 가격평가 | 입찰가격 및 관련 평점산식 | 계약담당자 |
정량평가는 수행실적증명서나 경영상태 관련 자료처럼 증빙이 가능한 항목을 중심으로 진행합니다. 다만 수행실적 등은 사업규모와 적용 기준에 따라 평가항목에서 제외되거나 예외가 인정될 수 있습니다.
정성평가는 사업의 이해도와 수행방법, 제안 내용의 적정성 등을 중심으로 평가합니다. 특히 평가위원의 판단이 반영되는 만큼 사전에 공개한 평가항목과 배점기준을 일관되게 적용하는 것이 중요합니다.
가격평가는 관련 예규에 정해진 평점산식에 따라 계산하며, 기술능력평가 점수와 합산해 협상대상자 선정에 활용합니다.
제안서 평가 배점은 어떻게 정할까?
일반적인 평가 배점의 예시는 다음과 같습니다.
평가분야배점 예시
| 평가분야 | 배점예시 |
| 정량평가 | 20점 |
| 정성평가 | 60점 |
| 입찰가격평가 | 20점 |
| 합계 | 100점 |
위 표는 기술능력평가 80점, 입찰가격평가 20점을 기준으로 구성한 예시입니다.
실제 사업에서는 적용하는 계약예규와 사업의 특성에 따라 배점이 달라질 수 있습니다. 기술능력평가 90점, 입찰가격평가 10점을 적용하는 사업도 있으며, 소프트웨어사업 등은 별도의 평가기준이 적용될 수 있습니다.
따라서 계약담당자는 관련 예규에서 허용하는 범위와 사업별 특례를 검토한 후 평가항목과 배점을 확정해야 합니다.
협상적격자와 협상 순위 결정방법
제안서 평가가 끝나면 모든 입찰업체가 협상대상자가 되는 것은 아닙니다. 관련 기준에서 정한 점수와 가격 요건을 충족한 업체를 협상적격자로 선정합니다.
이때 국가계약과 지방계약은 일반적인 협상적격자 선정기준이 다릅니다.
국가계약의 경우 재정경제부 계약예규에 따라 입찰가격이 해당 사업예산 이하이면서 기술능력평가 점수가 기술능력평가 배점한도의 85% 이상인 업체를 협상적격자로 선정합니다. 예가를 작성했다면 해당 예정-가격을 기준으로 판단합니다.
예를 들어 기술능력평가의 배점한도가 80점이라면 85%에 해당하는 68점 이상을 받아야 기술점수 요건을 충족합니다.
지방계약의 경우 일반적으로 기술능력과 입찰가격 평가점수의 합산점수가 70점 이상인 업체를 협상적격자로 선정합니다. 다만 사업의 특성에 따라 관련 기준과 공고에 따른 조정이나 별도의 기준이 적용될 수 있으며, 소프트웨어사업은 기술능력평가 점수가 배점한도의 85% 이상이어야 하는 기준도 적용됩니다.
협상적격자를 선정한 다음에는 관련 기준에 따라 평가점수의 고득점순으로 협상 순위를 결정합니다.
국가계약과 지방계약 모두 합산점수가 같다면 기술능력평가 점수가 높은 업체를 우선하는 것이 기본입니다. 기술능력평가 점수까지 동일한 경우에는 국가계약과 지방계약의 세부 결정방법이 다르므로 각각의 예규와 입찰공고를 기준으로 처리해야 합니다.
여기서 기억할 부분은 협상 순위가 1순위라는 사실만으로 계약이 확정되는 것은 아니라는 점입니다. 실제 계약은 우선협상대상자와 협상이 성립된 후 관련 절차에 따라 체결합니다.
3. 협상에 의한 계약 절차, 입찰공고부터 계약체결까지
협상에 의한 계약은 일반적인 경쟁입찰과 달리 제안서 평가와 협상 과정이 추가됩니다.
계약담당자 입장에서는 각 단계에서 필요한 서류와 평가기준을 미리 준비하고, 입찰공고부터 계약체결까지 관련 절차를 일관되게 진행하는 것이 중요합니다.
일반적인 진행 절차는 다음과 같습니다.
① 계약방법 검토 및 제안요청서 작성
먼저 해당 사업이 협상에 의한 계약의 적용 요건을 충족하는지 검토합니다.
계약방법이 결정되면 사업의 목적과 과업 범위, 사업기간, 예산, 입찰참가자격 등을 정하고 제안요청서를 작성합니다.
제안요청서에는 업체가 작성해야 할 제안서의 내용과 제출방법, 평가항목, 배점기준, 협상대상자 선정방법 등이 명확하게 제시되어야 합니다.
② 입찰공고 및 제안서 접수
제안요청서와 관련 서류가 준비되면 입찰공고를 진행합니다.
공고에는 협상에 의한 계약이라는 사실과 입찰참가자격, 제안서 제출기한 및 방법, 평가기준 등 필요한 사항을 안내해야 합니다.
입찰업체는 공고와 제안요청서에 따라 기술제안서, 가격입찰서 및 각종 증빙서류를 제출합니다.
제출방법은 나라장터 등 전자조달시스템과 발주기관이 정한 방법에 따르며, 기술제안서와 가격입찰서의 제출방식 및 접수기한은 해당 공고에서 확인해야 합니다.
③ 제안서 평가위원회 구성 및 평가
제안서 접수가 완료되면 적용 법령과 관련 기준에 따라 평가위원회를 구성하고 제안서 평가를 진행합니다.
평가위원은 사전에 공개된 기준에 따라 기술능력과 사업수행계획 등을 심사합니다. 정량적 지표는 관련 기준에 따라 계약담당자 등이 평가할 수 있습니다.
이후 정해진 방식으로 입찰가격을 평가하고, 기술능력평가 점수와 가격평가 점수를 합산합니다.
평가 과정에서는 평가위원회의 구성과 운영, 평가점수 산정, 평가결과 공개 등 관련 예규에서 정한 사항을 준수해야 합니다.
④ 협상적격자 선정 및 협상 순위 결정
제안서 평가가 완료되면 앞서 설명한 협상적격자 선정기준을 적용합니다.
기술능력평가와 가격평가 결과를 바탕으로 협상적격자를 선정하고, 관련 기준에 따라 우선협상대상자와 차순위 협상대상자를 결정합니다.
계약담당자는 협상적격자에게 협상 순위와 협상일정 등 관련 규정에서 정한 사항을 통보합니다.
이때 협상적격자가 없거나 모든 협상이 결렬되는 경우에는 관련 기준에 따라 재공고입찰 등을 검토할 수 있습니다.
⑤ 우선협상대상자와 협상 진행
협상 순위가 결정되면 선순위 협상대상자부터 협상을 진행합니다.
협상에서는 업체가 제안한 사업내용과 수행방법, 이행일정, 가격 등 계약의 주요 조건을 구체적으로 검토합니다. 필요한 경우 관련 기준이 허용하는 범위에서 제안 내용의 일부를 조정할 수도 있습니다.
우선협상대상자와 협상이 성립하면 다른 협상적격자와는 협상을 진행하지 않습니다.
반대로 협상이 성립되지 않으면 동일한 기준과 절차에 따라 차순위 협상적격자와 순차적으로 협상을 실시합니다.
⑥ 협상 성립 및 계약체결
협상이 성립되면 협상 결과를 계약조건에 반영하고 관련 절차에 따라 계약을 체결합니다.
이때 최초 제안서와 협상 결과 사이에 변경된 내용이 있다면 최종 과업 범위와 계약금액, 사업기간, 이행조건 등을 명확하게 정리해야 합니다.
또한 계약체결기한과 계약보증금 등은 해당 기관에 적용되는 법령 및 공고 조건에 따라 처리합니다.
특히 사업 수행 과정에서 계약조건에 관한 이견이 발생하지 않도록 협상을 통해 확정한 내용을 최종 계약서와 관련 서류에 일관되게 반영하는 것이 중요합니다.
4. 끝맺음
협상에 의한 계약은 입찰가격과 함께 업체의 기술능력, 전문성, 사업수행계획 등을 종합적으로 평가할 수 있다는 점에서 전문적인 물품·용역사업에 활용되는 계약 방식입니다.
다만 계약담당자의 재량으로 업체를 선정하는 방식은 아닙니다. 관련 법령에서 정한 적용 요건을 충족해야 하고, 제안서 평가와 협상대상자 선정도 사전에 공개한 기준과 관련 예규에 따라 진행해야 합니다.
특히 실무에서는 계약방법의 적정성, 정량·정성평가의 배점기준, 협상적격자 선정 요건, 협상 결과의 계약 반영이 중요한 확인사항입니다.
아울러 국가계약과 지방계약은 적용하는 계약예규 및 협상적격자 선정기준에 차이가 있으므로 해당 기관에 적용되는 규정을 구분해서 검토하는 것이 좋습니다.
실제 계약을 추진할 때는 최신 법령과 계약예규, 사업별 특례를 바탕으로 절차를 준비하고 평가 및 협상 과정을 체계적으로 관리한다면 보다 공정하고 일관된 계약 업무에 도움이 될 것입니다.
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